17.05.01 Discriminación tarifaria on net - off net_COL-01

Con el afán de contribuir y aportar a la discusión de temas de actualidad económica, el 30 de marzo pasado la Universidad del Pacífico (UP) organizó el seminario internacional “La regulación pendiente en el mercado de telefonía móvil en el Perú”, dedicado al análisis de la experiencia de la regulación tarifaria on-net/off-net en Colombia y Chile, para lo cual contó con la participación de representantes de los reguladores en dichos países.

En una publicación previa, discutimos específicamente la eliminación de la discriminación tarifaria on-net/ off-net (mediante las llamadas redes privadas), política que hemos sugerido en conjunto con otras recomendaciones de medidas pro-competencia móvil que la nueva gestión de OSIPTEL 2017-2022 podría impulsar.

Una revisión de las presentaciones realizadas por la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) de Colombia y la Subsecretaría de Telecomunicaciones (SUBTEL) de Chile nos permitirá vislumbrar algunas luces sobre el impacto de la eliminación de la discriminación tarifaria on-net/ off-net en el desarrollo de los servicios móviles en dichos países.

En este artículo discutimos el caso de Colombia (en una siguiente entrega abordaremos el caso chileno), cuya exposición estuvo a cargo de Juan Pablo Vásquez, Coordinador de Diseño Regulatorio de la CRC.

A continuación nuestro análisis.

La CRC y la promoción de la competencia

La eliminación de la discriminación tarifaria on-net/ off-net forma parte de la implementación de la política pro-competencia en el mercado de telecomunicaciones en Colombia.

Por tanto, el análisis de las ideas compartidas por Vásquez exige previamente revisar las funciones de la CRC como organismo regulador y promotor de la competencia, que a su vez se enmarcan dentro de la política sectorial definida por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones (MINTIC).

Según la Ley 1341 de 2009 (Ley TIC), las funciones de la CRC son:

Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC, Colombia). Funciones

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Fuente: Agenda Regulatoria 2017-2018 (CRC)

Estas funciones de la CRC pueden ser resumidas en 3 grupos:

  • Acceso a la infraestructura
  • Promoción de la competencia
  • Protección de los usuarios

La eliminación del diferencial de tarifas on-net/off-net encaja dentro de las funciones de corrección de fallas de mercado y la promoción de la libre competencia, debido a que exhibe como característica estructural el ejercicio de prácticas discriminatorias por parte de los operadores con una mayor cuota de mercado.

En forma previa a la eliminación de dichas prácticas en Colombia, la CRC identificó que las tarifas on-net llegaban a ser incluso inferiores que las tarifas de interconexión, lo cual generaba un fenómeno de “margin squeeze”, cuyo efecto en el mercado es desplazar indebidamente a competidores mediante prácticas anticompetitivas.

Antecedentes: previo a la regulación

En 2007 la CRC inició un proyecto orientado a establecer criterios y condiciones para determinar mercados relevantes y la existencia de posición dominante en dichos mercados, a fin de adoptar medidas pro competencia.

Como parte de esto, en el año 2008 identificó los mercados minoristas que serían objeto de análisis para determinar en cuáles de ellos existían problemas de competencia.

Como parte de ello, en el  año 2009 (Resolución CRC 2058/09) encontró que el mercado “voz saliente móvil” era un mercado susceptible de regulación ex ante, y luego constató la posición de dominio de Comcel en dicho mercado.

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En 2008 el mercado colombiano de telefonía móvil presentaba un alto índice de concentración (expresado en el índice HHI), donde Comcel (hoy Claro) concentraba ~70% de la cuota de usuarios y el restante 30% se repartía entre 2 operadores: Movistar (~20%) y Tigo (~10%).

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Además, el índice de concentración HHI expresado en cantidad de usuarios era inferior al índice expresado por tráfico pero superior al índice expresado por ingresos, lo que evidenciaba un mayor uso promedio de tráfico por parte de los usuarios de Comcel debido a sus menores tarifas.

La CRC constató que en el período 2000-2008, Comcel había ganado 12 puntos en usuarios, 14 en tráfico y 9 en ingresos, y decidió regular el diferencial de tarifas on-net/off-net debido a que:

  • Comcel tenía la tarifa on-net más elevada
  • Comcel evidenciaba un alto crecimiento de tráfico on-net con respecto al tráfico off-net
  • El ratio de tráfico on-net/off-net crecía más para Comcel que para los otros operadores

1° regulación (2009): diferencial de tarifas on-net/off-net no puede exceder el cargo de interconexión

La regulación impuesta en 2009 consistió en que la tarifas off-net de todos los planes tarifarios no podían ser mayores a la suma de la tarifa on-net de un mismo plan más el cargo de interconexión, es decir:04

La lógica de esta medida consistió en la aceptación de que el cargo de interconexión sería un (único) costo económico diferencial incurrido por un operador para tráfico off-net respecto al tráfico on-net.

Medidas adicionales para promover la competencia de la telefonía móvil fueron:

  • La entrada de operadores móviles virtuales, OMV (Uff Móvil y UNE) para prestar el servicio de voz móvil, y de UNE y ETB para prestar el servicio de acceso a internet móvil
  • La entrada de operadores con red (OMR): UNE (sobre la banda 2,5 GHz)
  • La portabilidad numérica

Sin embargo, la CRC encontró que el impacto en la competencia no fue significativo, ya que la evidencia mostró:

  • Un incremento en el índice HHI entre 2008 (5 988) y 2011 (6 400)
  • Incremento en la concentración de tráfico al interior de su propia red por parte de todos los operadores, pasando de 81% en 2008 a 86% en 2010
  • Precios promedio de las llamadas al interior de la red (on-net) de todos los operadores por debajo de los cargos de interconexión

La CRC encontró que la diferenciación de precios permitía a los operadores determinar el sentido del tráfico que se origina en sus redes y, de esta forma, concentrar las llamadas entre sus usuarios, limitándose el diseño de nuevas estrategias comerciales que estimularan la generación de tráfico off-net.

Además, el hecho de que los precios on-net promedio se ubiquen por debajo de los cargos de acceso resultó una evidencia de que la diferenciación de tarifas on-net/off-net no se basaban en costos.

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En 2011 la CRC decidió regular el mercado mayorista de cargos de acceso, y definió que de no encontrar un efecto positivo ante esta intervención mayorista o si los operadores profundizaban el diferencial de precios on-net/off-net, consideraría medidas adicionales relacionadas con regulación de precios en el mercado minorista “voz saliente móvil”.

2° regulación en 2012: eliminación de diferencial de tarifas on-net/off-net

En 2012 la CRC concluyó que los usuarios se veían cada vez más obligados a llamar solamente a los usuarios suscritos a su mismo operador (su “club”), situación totalmente contraria a un mercado en competencia.

En ese marco, mediante Resolución N° 4050 de 2012, la CRC decidió eliminar completamente el diferencial on-net/off-net de Comcel, precisando que la regulación afectaría a todo tipo de tarifas (establecidas o promocionales).

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Esta medida finalmente tuvo éxito, pues en el período 2013-2016 registró una caída del tráfico on-net en todos los operadores: Comcel (de 92% a 73%), Movistar (de 80% a 50%) y Tigo (de 70% a 46%).

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Además, luego de la eliminación total del diferencial de tarifas on-net/off-net, en 2016 las tarifas promedio por minuto se fijaron por encima de los cargos de acceso, acorde a costos.

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En el mismo período (2013-2016), el mercado registró también una reducción de la cuota de tráfico e ingresos de Comcel, de 73% a 64% en tráfico y de 67% al 59% en ingresos.

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Finalmente, las tarifas promedio por minuto que se habían estabilizado entre 2009-2012, experimentaron una baja sostenida durante período 2013-2016, tanto por modalidad (pospago y prepago) como por operador.

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Lecciones aprendidas

La experiencia en Colombia muestra las medidas regulatorias ejercen un alto impacto cuando se implementan en conjunto, de modo que basta que uno sola medida no sea la adecuada para que el resto de medidas no surtan el efecto deseado.

En este caso particular, aun cuando política de fomento a la competencia incluyó la promoción de entrada de nuevos operadores (OMV y OMR) y la implementación de la portabilidad numérica, estas medidas no fueron suficientes ante la presencia de la discriminación tarifaria on-net/off-net, la cual impedía que los operadores con menor cuota de mercado compitan en otros términos (v.g. calidad de servicio) antes que por precios.

Una lección adicional es que si una regulación implementada no muestra los resultados esperados, esto no implica un error en sus premisas sino posiblemente en su implementación, de modo que el regulador puede aplicar nuevas alternativas, sin perder de vista el objetivo regulatorio.

En el caso que nos ocupa, observamos la siguiente lógica aplicada por CRC en el mercado minorista de voz móvil:

  • Determinación de existencia de un “proveedor importante” (Comcel)
  • Identificación de una falla de dicho mercado: diferencial tarifario on-net/off-net sin sustento en costos
  • Aplicación de una regulación ligera: diferencial tarifario on-net/off-net no mayor al cargo de interconexión
  • Aplicación de una regulación completa: eliminación total del diferencial tarifario

La aplicación de esta secuencia rindió frutos a través de una mayor competencia en el mercado.

Competencia basada en la innovación: ofertas diferenciadas

La actual agenda regulatoria de la CRC (2017-2018) consiste en 4 ejes temáticos:

  • Bienestar del usuario
  • Calidad de servicio
  • Competitividad y desarrollo económico
  • Innovación

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Fuente: Agenda Regulatoria 2017-2018 (CRC)

En un entorno de convergencia y nuevos competidores virtuales, además de las funciones de competencia, calidad y protección de usuarios, la agenda regulatoria de la CRC incorpora a la innovación como uno de sus ejes estratégicos.

Por tanto, superada la fase de las prácticas discriminatorias de diferenciación tarifaria on-net/off-net, el nuevo entorno en el mercado de servicios móviles en Colombia permite la evolución de una competencia basada en tarifas hacia una competencia basada en la diferenciación de nuevas ofertas de productos y servicios.

Esta es una función que OSIPTEL podría incorporar en su futuro plan estratégico 2017-2020, de modo que la regulación vaya más allá de las telecomunicaciones (infraestructura, competencia, usuarios) e incorpore funciones acordes con el ecosistema digital.