16 de marzo del 2023

 

El 13 de febrero pasado, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones [MTC] publicó el informe final del Grupo de Trabajo a cargo del diseño de un nuevo modelo que permita la continuidad de la Red Dorsal, que en tal virtud contiene un conjunto de recomendaciones para alcanzar dicho objetivo.

Según reza en su portada, el informe habría sido concluido en el plazo límite del 26 de octubre 2022, y luego de no haber sido divulgado por el MTC durante varios meses, su publicación fue acertadamente una de las primeras decisiones de la flamante gestión de la actual Viceministra Patricia Carreño, apenas 2 semanas luego de su designación.

¿Podemos esperar entonces que ahora sí contemos con un conjunto de propuestas para lograr un modelo dorsal sostenible?

OPERADOR PRIVADO CON SUBSIDIO
Luego de evaluar 4 escenarios alternativos, el informe sobre la Red Dorsal elaborado por el OSIPTEL [nov-2017] a solicitud del MTC concluyó que la flexibilidad tarifaria era la mejor opción para reducir el subsidio desembolsado por el Estado al operador dorsal, debido a que esto mejoraría su posición competitiva respecto a otros operadores de transporte nacional.

Posteriormente, el informe elaborado por el Banco Mundial [dic-2018], también por encargo del MTC, ratificó la propuesta de flexibilidad tarifaria y agregó la flexibilidad de servicios [acceso a internet mayorista, por ejemplo] y además la integración de la Red Dorsal con las redes regionales.

Por último, el informe del Grupo de Trabajo MTC [oct-2022] llega aún más lejos, porque luego de validar las propuestas del OSIPTEL y del Banco Mundial, concluye que la sostenibilidad de la Red Dorsal sólo es posible si además el operador dorsal es habilitado para brindar servicios finales.

De esta forma, las propuestas de integración horizontal [multiplicidad de servicios] y vertical [integración con redes regionales y venta de servicios finales] asemejan a la Red Dorsal cada vez más a un operador privado tradicional, sólo que en la forma de una asociación público-privada [APP] cofinanciada, es decir, con un subsidio del Estado.

En ese sentido, no deja de ser curioso que esos mismos informes desestimen el escenario de escisión parcial de la Red Dorsal para la transferencia de tramos de red en zonas competidas precisamente a operadores privados, debido a que un proceso de esta naturaleza [escisión] resulta “muy complicado”.

Más curioso aún es que esto ocurra, a pesar de que el propio informe del Banco Mundial admite que “la presencia de un operador subsidiado podría provocar una distorsión en las condiciones de mercado” y de que «un escenario de desinversión parcial, que mantenga los tramos de la RDNFO y las Redes Regionales exclusivamente en aquellas zonas donde no existe inversión privada representa una oportunidad para el Estado de focalizar sus recursos en la ampliación de la cobertura de servicios de comunicaciones en aquellas zonas no atendidas”.

En suma, la “solución” propuesta para la Red Dorsal consiste en darle una forma de operador privado con subsidio, a pesar de que, al mismo tiempo, reconoce que esto provocaría un uso distorsionado e ineficiente de los recursos del Estado.

Esta profunda inconsistencia refleja la imposibilidad de resolver 2 situaciones 180° opuestas [presencia de la Red Dorsal en zonas competidas y no competidas] con una única receta [integración total con las redes de transporte regional]. Por definición, no existe modelo financiero de colaboración público-privada que pueda ser sostenible en esas circunstancias.

LA PREGUNTA INCORRECTA
El objetivo trazado por la ley 29904 [partida de nacimiento oficial de la Red Dorsal es impulsar el acceso y uso masivo del internet en el país, a través de una red de transporte nacional, redes de transporte regional y redes de acceso regional.

Si esto es así, ¿por qué los informes elaborados a solicitud del Estado Peruano concentran su atención sólo en la Red Dorsal? Encontramos 2 posibles razones.

La primera es que la Red Dorsal inició operaciones [julio 2016] cuando las redes regionales iniciaban sus procesos de licitación o construcción, y además que bastaron pocos meses para que las primeras señales sobre sus dificultades para ser sostenible vieran la luz, tal como lo registró el conocido informe producido por la consultora Gyga Consulting [dic-2016].

La segunda es que el monto de cofinanciamiento del Estado para la Red Dorsal por USD 300 millones es, en términos individuales, equivalente al triple o más respecto a cualquiera de las redes de transporte o acceso regional, que en ningún caso supera los USD 100 millones.

Sin embargo, si el modelo dorsal contiene a 3 componentes, toda decisión para fortalecer su sostenibilidad debiera provenir de un análisis sistémico, según el cual podemos desglosar el cofinanciamiento comprometido por el Estado por un total de USD 1 900 millones en 3 partes: USD 300 millones para la Red Dorsal, USD 860 millones para las redes de transporte regional y USD 700 millones para las redes de acceso regional (excluidos en los 2 últimos casos el monto total por USD 250 millones correspondientes a los contratos por las regiones de Cajamarca, Piura y Tumbes, resueltos por el MTC en el año 2019].

Luego de casi una década desde el inicio de la implementación del modelo dorsal en su conjunto, entonces, esta simple evidencia motiva 2 cuestionamientos bastante básicos.

Lo primero es que, si el MTC encargó todos los estudios mencionados arriba para buscar salidas a fin de reducir el cofinanciamiento del Estado, ¿por qué la sostenibilidad de un proyecto con un cofinanciamiento por USD 300 millones [Red Dorsal] recibe más atención que un proyecto de USD 700 millones [redes de acceso regional]?

Lo segundo es que, si aceptáramos el argumento de sinergias operativas ente la Red Dorsal y las redes de transporte regional para justificar su integración, ¿existe un estudio que sustente una creación de valor fruto de estas sinergias superior al caso de una potencial integración entre las redes de transporte y acceso regionales? Hasta donde sabemos, tal evaluación no existe.

Las recomendaciones planteadas para resolver un problema público parten por una definición precisa de dicho problema. Centrar el debate en cómo salvar a la Red Dorsal estimula el surgimiento de propuestas intrínsecamente inviables y una preocupante desatención de las interrogantes realmente importantes. Si la pregunta inicial no es correcta [porque no refleja con precisión el problema público por resolver], no es posible que las respuestas obtenidas den en el clavo.

SALUDABLE TRANSPARENCIA
En apenas 4 meses de gestión, diversas acciones ejecutadas por la ministra Lazarte reflejan una firme decisión de recuperar el tiempo perdido durante el año y medio previo y, tanto o más importante, una vocación de saludable transparencia.

El nombramiento de un equipo profesional con una reconocida solvencia en gestión pública y conocimiento del sector, la nueva convocatoria para la selección del operador dorsal temporal, el flamante reglamento de roaming nacional, la publicación de una versión actualizada del Plan Nacional de Atribución de Frecuencias [PNAF] y, por supuesto, el acompañamiento del propio informe del Grupo de Trabajo con un proceso de consulta pública, apuntan en esa dirección.

En ese sentido, frente a la situación estructuralmente insostenible de la Red Dorsal debido a su presencia simultánea en zonas competidas y no competidas, confiamos en que la gestión Lazarte siga tomando el toro por las astas, de manera que una redefinición integral del problema público motive la evaluación de escenarios no centrados sólo en la Red Dorsal sino en el modelo dorsal en su conjunto.

Por ahora, sólo una reflexión final. La propuesta de integración entre la Red Dorsal y las redes de transporte regional crearía un operador con 40 mil kilómetros de red, equivalente al triple respecto a la Red Dorsal y también respecto al operador privado con mayor extensión de red.

Frente al desenlace en los contratos con los operadores Redes Andinas [redes regionales de Cajamarca, Piura y Tumbes] y Azteca [Red Dorsal], que acudieron al recurso de arbitraje internacional hasta el momento exitoso en el primer caso y en curso en el segundo, ¿es razonable suponer que un operador de esa magnitud, inédita en el país, quede libre de los riesgos inherentes al modelo de colaboración público-privada que condujeron a la resolución de dichos contratos?