Luego de nuestra primera entrega sobre la experiencia en Colombia, en esta segunda entrega revisamos los mensajes expuestos por SUBTEL (regulador de telecomunicaciones en Chile) en el seminario internacional de diferencial de tarifas on-net / off-net: “La regulación pendiente en el mercado de telefonía móvil en el Perú”, organizado por la Universidad del Pacífico el pasado 30 de marzo.
La presentación estuvo a cargo de Raúl Lazcano Moyano, Jefe de la División Política Regulatoria y Estudios de la entidad, y giró alrededor de las Instrucciones de Carácter General sobre los efectos en la libre competencia por la diferenciación de precios on-net/off-net emitidas (en 2012 y 2015, respectivamente) por el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC).
A continuación nuestro análisis.
Institucionalidad: TDLC y la protección de la libre competencia
Chile creó un sistema de defensa de la competencia en el año 1973 (Decreto Ley N° 211).
Este sistema ha sufrido diversas modificaciones a través de su historia, la más importante en el año 2004 (Ley N° 19.911) con la creación del actual sistema que contempla una agencia de competencia (Fiscalía Nacional Económica, FNE), a cargo de investigar y fiscalizar, y un órgano sancionador independiente con facultades jurisdiccionales (TDLC).
Por tanto, desde 2004 la FNE y el TDLC son los organismos de defensa y promoción de la libre competencia en Chile, y tanto particulares como la FNE pueden iniciar una demanda o requerimiento ante el TDLC, cuyas decisiones quedan reflejadas en sentencias o resoluciones.
Además, el TDLC dicta disposiciones llamadas Instrucciones de Carácter General (ICG), que deben ser consideradas por los privados en actos o contratos vinculados con la libre competencia.
Para el caso que nos ocupa, el TDLC emitió las ICG para regular el diferencial de tarifas on net/off net, a requerimiento de la FNC y con el soporte del regulador del sector SUBTEL, y luego de un proceso de consultas a operadores, usuarios y otros interesados.
Fuente: “La regulación On-Net/Off-Net en Chile” (SUBTEL, marzo 2017)
Antecedentes: 4 casos previos
En 2010 el TDLC inició un procedimiento para investigar el efecto de la diferenciación de precios (on-net/off-net) en la competencia.
En ocasiones anteriores a dicho procedimiento, el Tribunal había establecido que la diferenciación de precios según la red de destino de las llamadas móviles podía tener efectos restrictivos de la libre competencia, en la medida que dificulta la entrada y desarrollo de nuevos competidores.
Podemos citar 4 casos en que el TDLC se pronunció sobre dicho tema previo al procedimiento iniciado en 2010, todo lo cual decantaría en la regulación del año 2012:
- Fusión Telefónica-Bellsouth (Resolución N° 2-2005)
- Participación de operadores móviles en concursos de bandas de espectro (Resolución N° 27-2008)
- Nivel de competencia en telefonía fija, para evaluar la existencia de condiciones para su liberalización y desregulación de precios (Informe N° 2-2009)
- Comportamiento de Telefónica en el mercado de terminación de llamadas fijo-móvil on-net (Sentencia N° 88-2009)
En el primer caso, si bien el TDLC aprobó la fusión entre Telefónica y Bellsouth, expresó preocupación por el hecho de que la diferencia entre el cargo de acceso (mayor) y los costos de terminar una llamada en la misma red (menor) podría estimular a un operador de mayor tamaño a discriminar entre el precio de las llamadas off-net y on-net.
En el segundo caso, el TDLC consideró que existían costos de cambio que dificultaban la competencia, por lo que ordenó a la SUBTEL a implementar la portabilidad numérica, en forma previa a la puesta en marcha de los proyectos técnicos de quienes finalmente resultaran ser los adjudicatarios del concurso, y recalcó que las significativas diferencias en los precios de las llamadas off-net y on-net conformaban un antecedente adicional que dificultaba el cambio de los clientes.
En el tercer caso, el TDLC remarcó que una fuerte caída en cargos de acceso no garantizaba una reducción en la brecha en los precios de las llamadas off-net y on-net, y volvió a enfatizar que tal diferencia podría ser considerada ilícita (tal como finalmente ocurrió).
Por último, en el cuarto caso el TDLC determinó que Telefónica incurrió en una práctica de discriminación arbitraria de precios, que se tradujo en un estrangulamiento de los márgenes de sus competidores en el mercado de prestación de servicios de terminación de llamadas fijo-móvil on-net (servicio de conversión).
En efecto, a partir de 1999, las grandes empresas privadas, estatales e instituciones públicas en general, comenzaron a utilizar equipos conversores para hacer llamados de telefonía fija a celular con el fin de ahorrar costos.
De esta forma, el servicio de conversión derivó en que los proveedores (v.g. OPS Ingeniería, ETCOM, Interlink Global Chile y Sistek) debían contratar planes de minutos con todos los operadores móviles, dado que los clientes corporativos buscan que todas sus llamadas de red fija a red móvil se realicen on-net.
Sin embargo, a partir de 2006 Telefónica puso en práctica una serie de conductas anticompetitivas, tales como la modificación unilateral de condiciones contractuales, para imponer nuevos precios mayores a los pactados y restar así competitividad a sus competidores en la prestación del servicio de conversión, en beneficio de la prestación de igual servicio en forma directa por la propia Telefónica.
La tarifa de minutos off-net llegó en algunos casos a ser mayor que las tarifas on-net en más de un 100%.
Fuente: Sentencia N° 88-2009 del TDLC
Además existieron muchos casos en los que las tarifas on-net se fijaban incluso por debajo del valor del cargo de acceso.
Fuente: Sentencia N° 88-2009 del TDLC
Prohibición de la discriminación tarifaria on-net/off-net en Chile: antecedentes
Con estos antecedentes, el TDLC decidió en 2010 iniciar una investigación sobre el efecto en la competencia de la diferenciación de precios (on-net/off-net), encontrando que dicha conducta era puesta en práctica por todos los operadores en la modalidad pospago y prepago.
Dados los 4 antecedentes previos y los nuevos hallazgos producto de la investigación del TDLC, esta entidad concluyó con la emisión la Instrucción de Carácter General N° 2 (ICG2) en diciembre 2012, cuyo alcance a continuación presentamos.
Regulación del diferencial de precios on net / off net: Instrucciones de Carácter General
El contexto regulatorio en Chile en 2012 era propicio para seguir promoviendo medidas pro-competencia, luego de la implementación de la portabilidad numérica móvil y la entrada de 2 nuevos operadores móviles: WOM y VTR.
El TDLC decidió regular el diferencial on-net/off-net con 2 instrucciones:
- Norma de vigencia temporal (hasta el año 2013, con cargos de interconexión móvil 2009-2013), y
- Norma de carácter permanente (desde el año 2014, con cargos de interconexión móvil 2014-2018)
La norma de vigencia temporal consideró que los cargos 2009-2013 eran posiblemente mayores al costo efectivo de terminar una llamada, lo cual justificaría tarifas off-net mayores a las tarifas on-net.
Por tanto, la regulación temporal consistió en que todos el diferencial de los precios on net/off net de todos los planes tarifarios no debía ser mayor al valor del cargo de acceso.
Además, la TDLC instruyó que en los planes con bolsas de minutos, la proporción entre los minutos de llamadas on-net y los minutos de llamadas off-net incluidos en el plan, no podrá ser superior a la proporción existente entre el precio por minuto de llamadas off-net y el precio por minuto de llamadas on-net de dicho plan
Por su parte, la norma de carácter permanente comenzó a regir en 2014 (luego de la regulación de los cargos de acceso actualizados a costos), y prohibió totalmente el diferencial tarifario on-net/off-net en las bolsas de minutos incluidas y los descuentos (donde se obliga a incluir cantidades globales de minutos sin diferenciar si su uso es on-net u off-net).
Prohibición de la discriminación tarifaria on-net/off-net en Chile: evolución
Posteriormente, en junio 2015 la TDLC precisó algunos detalles del alcance de la regulación concerniente a los planes empaquetados.
Impacto: un mercado con menores costos de cambio
Un análisis del impacto de la eliminación del diferencial de tarifas on net/off net requiere considerar la situación previa y ex post de una gran cantidad de variables en la oferta (por operador) y demanda (volúmenes), y medidas regulatorias complementarias.
En ese sentido, la evidencia sugiere que la entrada de nuevos operadores en el mercado móvil chileno es estimulada por los menores costos de cambio que la portabilidad numérica y la eliminación del diferencial de tarifas on-net/off-net han permitido a los consumidores.
En particular, las estadísticas de portabilidad en Chile muestran que desde el año 2014 (cuando se eliminaron totalmente las diferencias tarifarias) el total de portaciones móviles creció a un ritmo mayor que durante los años previos (2012-2013). Es decir, la portabilidad numérica no habría tenido el mismo impacto si hubiera sido una medida aislada.
Cabe resaltar que, según el minucioso estudio de OSIPTEL sobre el diferencial de tarifas on-net/off-net (2014), en el mercado chileno en 2012 cerca de un 50% de la población chilena relevante (mayor de 10 años) contaba con al menos 2 equipos móviles, lo que según el TDLC reflejaba los efectos negativos (en términos de eficiencia económica) que implicaba la diferenciación.
Las cifras de SUBTEL muestran que la penetración móvil en 2012 alcanzaba ~137% (muchos chilenos usaban más de una línea), pero a partir de 2013 (inició de la eliminación gradual de la discriminación tarifaria on-net/off-net), la penetración de la telefonía móvil comenzó a decrecer (llegando a ~125% en 2016), presumiblemente debido a que los usuarios empezaron a sentir que ya no era necesario disponer de más de una línea móvil.
En conclusión, el proceso en 2 etapas de regulación en Chile fue similar a Colombia:
- Etapa 1: diferencial de tarifas on net / off net no puede exceder el cargo de interconexión; y,
- Etapa 2: prohibición total del diferencial tarifario on-net/off-net
A la luz del impacto positivo sobre la competencia y los usuarios en ambos mercados, la prohibición de la discriminación tarifaria on-net/off-net ameritaría que la nueva gestión de OSIPTEL retome la investigación necesaria para tomar una decisión aplicable a los objetivos de desarrollo del mercado de telecomunicaciones en Perú, que permita no sólo el desarrollo de los actuales operadores entrantes, sino que estimule la entrada de nuevos operadores, sobre todo operadores móviles virtuales (OMV), por cuya escala son especialmente afectados por esta discriminación.
Más aún, de ser el caso la aplicación en Chile de una norma temporal sería una buena referencia para que OSIPTEL aplique un criterio similar desde este año en consideración de los cargos de acceso vigentes (2015-2017), de cara a una norma definitiva para la eliminación de la discriminación tarifaria desde el próximo año, luego de la importante reducción esperada en los cargos de acceso 2018-2021.
