Gobernanza y licitaciones 5G
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12/May/2021|Opinión|

Ante la necesidad de seguir impulsando el acceso al servicio 4G y de asentar el cimiento para el futuro crecimiento de servicios 5G, no es extraño que la política pública de espectro radioeléctrico haya sido especialmente activa durante los últimos años.

En el año 2019, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) replanteó el cálculo de topes de espectro (según grupos de bandas), definió metas para su uso eficiente, formalizó un marco de acción para su arrendamiento entre operadores y dispuso el reordenamiento de las bandas 2.3 y 2.5 GHz.

Por su parte, durante los últimos meses la autoridad habilitó el uso de la banda 3.5 GHz para el lanzamiento de servicios 5G primigenios, planteó una primera propuesta de atribución y canalización para ésta y para la banda de 26 GHz, extendió la modalidad de asignación temporal a proyectos piloto para industrias verticales y, más recientemente, atribuyó la banda 6 GHz para el uso del servicio WiFi (WiFi6).

Cada una de estas iniciativas está sujeta a un intenso procedimiento (informe de sustento, pre-publicación de la norma, recepción | respuesta a comentarios de las partes interesadas), todo lo cual absorbe la atención de las áreas técnicas en el Viceministerio de Comunicaciones del MTC, más aún si consideramos hacia adelante la próxima licitación de las bandas AWS-3 y 2.3 GHz y diversos aspectos sujetos de definición antes de que las bandas 3.5 o 26 GHz queden más adelante disponibles para su adjudicación.

En el primer caso, PROINVERSIÓN tiene desde hace un año el encargo del MTC para licitar dichas bandas y, recibidos los informes finales de los consultores internacionales contratadas para tal fin, la institución lanzará la convocatoria pública en las próximas semanas.

En el segundo caso, la lista pendiente incluye la definición precisa de los bloques de espectro por adjudicar, la metodología para la valorización de los bloques de espectro revertidos por los operadores con presencia actual en la banda 3.5 GHz o la definición de topes de espectro para bandas altas (por encima de los 6 GHz, es decir, para la banda 26 Ghz), entre otros aspectos.

En suma, la construcción de la política pública de espectro radioeléctrico a cargo del MTC exige en los últimos tiempos una dedicación sin precedentes, de manera que llama la atención la propuesta publicada a fines de marzo por la propia entidad, que sumaría a esta extensa lista de tareas la gestión directa de los futuros procesos de adjudicación de espectro radioeléctrico, y ya no a través de PROINVERSIÓN.

¿PROINVERSIÓN O MTC?

Si bien la normativa general de promoción de la inversión privada en el país contempla esta posibilidad, la experiencia acumulada por PROINVERSIÓN durante el presente siglo motiva que, como caso general, esta entidad reciba estos encargos de múltiples ministerios, en su calidad de banco de inversión del Estado.

Podemos resumir la contribución de PROINVERSIÓN en estos procesos en 2 aspectos: estructuración de transacciones y gobernanza.

Sobre lo primero, la estructuración de transacciones consiste en que el comité especial de PROINVERSIÓN a cargo de los proyectos (organizados según sectores) contratan a consultores especializados, para atender las 4 dimensiones presentes en cada caso (modelo financiero, modelo operativo, aspectos legales, atracción de postores), de manera que el comité especial actúa como una suerte de enlace entre las directrices emitidas por el ministerio correspondiente y dichos consultores.

Sobre lo segundo, la gobernanza de PROINVERSIÓN consiste en que las decisiones del comité especial durante el proceso deben ser refrendadas primero por el Director Ejecutivo de la institución y luego por su propio Consejo Directivo, conformado por 5 ministros de Estado.

Al respecto, la propuesta del MTC contempla el siguiente esquema para ambos casos:

· ESTRUCTURACIÓN. Gestión a cargo de un órgano de línea, con el soporte de un comité conformado por 5 integrantes (4 también procedentes de otros órganos de línea y 1 representante del OSIPTEL)

· GOBERNANZA. Actos del concurso público sujetos a la auditoría del Órgano de Control Institucional (OCI), que actúa en representación de la Contraloría General de la República dentro del ministerio.

Como balance, el MTC fundamenta esta propuesta en la necesidad de una mayor celeridad en la asignación de bandas de espectro radioeléctrico.

AGILIDAD VERSUS GOBERNANZA: ¿TRADE-OFF?

A la luz del crecimiento sostenido en la demanda de conectividad digital, acelerado desde el inicio de la pandemia, esta iniciativa representa en principio una buena noticia, en especial si consideramos que el MTC podría recurrir a consultores especializados de forma similar a lo que hoy realiza PROINVERSIÓN.

Más aún, la disposición de la gestión actual en el MTC por imprimir una mayor velocidad a las decisiones de política es en sí misma bastante loable.

Dicho esto, es necesario reconocer el riesgo de que, en los términos planteados por el MTC, la gobernanza resultante sería menos robusta respecto a la situación actual en PROINVERSIÓN, por 3 razones:

· Gestión centralizada en una sola entidad: proceso a cargo de un órgano de línea del propio MTC y de un comité conformado por 4 de 5 integrantes procedentes de la misma entidad y 1 externo (OSIPTEL), con decisiones tomadas por mayoría simple (3 de 5)

· Menores filtros de aprobaciones: mientras que PROINVERSIÓN contempla 3 fases (comité especial, dirección ejecutiva, consejo directivo), el MTC considera sólo 1 (la OCI)

· Decisiones multisectoriales: el Consejo Directivo de PROINVERSIÓN es conformado por 5 ministros del Estado, de los cuales como máximo 1 corresponde al mismo sector que el proyecto licitado, lo cual enriquece el escrutinio de la diligencia debida en cada caso

Por supuesto, esto no implica que la gestión de PROINVERSIÓN no sea sujeto de mejora.

Por ejemplo, aunque la crisis sanitaria podría de alguna forma haber influido, uno podría discutir que un plazo total de hasta 2 años entre la recepción del encargo del MTC y la adjudicación de las bandas AWS-3 y 2.3 GHz (si asumimos que la convocatoria es lanzada este mes) es bastante más extenso de lo deseado.

Sin embargo, de la misma forma que una mejora en las reglas de juego en el país no implica un cambio de toda la Constitución, una gestión más ágil de los procesos de licitación en beneficio de los actuales usuarios y no usuarios no exige sustituir por completo el procedimiento actualmente utilizado, que debiera ser perfeccionado sin afectar el debido cuidado de la gobernanza, tan necesaria a la luz del debate político actual sobre el rol de la inversión privada en el país.